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“違章建筑"——如何界定?如何處理?

?“違章建筑"——如何界定?如何處理?

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《中華人民共和國物權法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日通過,自2007年10月1日起施行。作為第一部解決物的歸屬與利用的專門法律,對城鄉建設與管理中的"違章建筑"的界定與處理將有重大的影響。

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在城鄉建設管理的實踐中,常有無證房或證件不全的房屋被當作違章建筑而無償拆除。由此引起的矛盾不計其數。如何看待無證房或證件不全的房屋,是困惑執法人員和行政相對人的難題。《中華人民共和國物權法》第三十條規定:"因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力"。這一規定確立了建筑物權,無證房或證件不全的房屋應不再一律是違章建筑,將一定程度上規范違章建筑的界定與處理。無證房或證件不全的房屋為何不再一律是違章建筑?如何界定與處理無證房或證件不全的房屋,是城鄉管理當中難以回避的問題。

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“違章建筑":如何界定?如何處理?

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面對"違章建筑",不管是不作為。怎么來解決這種拆與建的矛盾?作為管理者應當準確理解《中華人民共和國物權法》第三十條規定:"因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力"。合法建造應是指建造時符合當時的規定,絕不是指現在的規定。在具體工作中,對“違章建筑"的界定與處理應把握以下三條:

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第一,法律依據是關鍵

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我們應該理解,不予補償的"違章建筑"是指依照法律規定應當無償拆除的建筑而不能以是否具有產權證或批準文件作為判斷是否是違章建筑的唯一標準。既然是這種理解,有一個前提,首先要找到依據確認他的是違章建筑的法律依據,不能"以其昏昏,使人昭昭"。自己都說不明白,憑什么說別人的是違章建筑?是占了公路的保護區,違反了《公路法》的規定,還是在城市規劃區內新建擴建改建房屋未取得建設工程許可證,違反《城市規劃法》的規定?是在建房當中沒有取得施工許可證,違反了《建筑法》的規定,還是在機場高度控制區域,房屋建設超高,違反《民航法》的規定?是在河道當中修建房屋,違反了《防洪法》的規定,還是房屋的質量形象太差,影響市容,違反了國務院的《市容管理條例》的規定等等。

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到2005年,有18個法律法規規定了違章建筑和違法建筑。兩年過去了,又產生了不少新的規定,如《畜牧法》規定在城市規劃區域內不能養豬,不能修建養豬場養雞場的院舍。對一棟房子,如要認定為違章,就要找到一個相應的法律。并且,應是違反建造時的規定,絕不是指現在的規定。天安門到現在還沒有房產登記證,也沒有土地使用權證,還沒有建設用地的規劃許可證和建設工程的規劃許可證,更沒有施工許可證,我們難道能說天安門是違章建筑么?如果從革命的角度來說,當然是違章建筑,甚至是反動建筑,它是過去明王朝清王朝反動派為了欺壓老百姓,為了腐敗修建的王宮,"革命無罪,造反有理"。但是現在是法制國家,不能這么說,因為明王朝建宮殿的時候,我們的規劃局還沒有,人民政權還沒有成立,成立就不一定會建天安門。是不是建國以后建的沒有手續的就是違章建筑呢?我們說人民大會堂,人民大會堂在2005年5月8日終于光榮的領取了國有土地使用權證。但是它的建設用地規劃許可證,建設工程規劃許可證和施工許可證仍然沒有,房產權證仍然沒有。根據我們的房產登記辦法,初始登記,必須要有規劃許可,必須要有施工許可,必須要有用地許可,必須要有立項許可,這四個許可,缺一不可。如果是住宅登記,還需要房地產開發資質,才能辦到產權證。現在很多單位集資建房,很多房子長期辦不了產權證.根據目前的房屋產權登記辦法人民大會堂登記不了。所以按照"沒有手續的就是違章建筑"的說法,人民大會堂也是違章建筑。這個問題講起來嚴重了。

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所以,只有違反建造時的法律依據,才能確定是"違章建筑",主管機關才會采納,司法機關才會在裁判當中支持你的觀點。否則,就違背了《中華人民共和國物權法》第三十條之規定。

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第二,是否違章必須由法律授權的機關界定

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現在出現一個問題,有的地方在下裁決書的時候,或者是拆遷公司申請裁決的時候,就直接說人家違章建筑不予補償。是否違章這個話不應該是隨便哪個機關都能說的,因為說一棟房子是違章建筑,必須是法律授權即有權的執法機關才能界定。比如說沒有施工許可證,或者沒有建設工程的規劃許可證,甚至沒有房契,沒有登記,就說它一定是違章建筑,行么?不行!

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出現這一問題的原因,就是不了解"法律無授權即為侵權"的原則。我們要實事求是的看待我們的歷史,規劃機關是在1974年成立的。1974年安徽的一次全國建設系統會議中,發了一個會議紀要,確定我們必須要在社會主義的城市建設中,要規劃優先,要依據規劃,所以要成立一個專門的規劃機構來管理,在以前是沒有規劃局,也沒有規劃委員會,也沒有規劃科,也沒有這個職業,那么74年以后就有了,1980年,90年就開始逐步完善升級,就從建委的一個規劃科,規劃處獨立出來,有些地方還成立了規劃局,還有規劃委員會,建設部成立了一個城市規劃司。1990年出臺了《城市規劃法》,今年又出臺《城鄉規劃法》,制度是慢慢完善。那么在規劃局都沒有的情況下,到哪里去找規劃許可證呢?找不到。還有我們過去的規劃法規定,是城市的規劃區內,我的規劃局才管,規劃區外,管不管,那么農村房屋的建設管不管呢?沒辦法管。盡管后來有一個村鎮規劃管理條例,但仍然沒有辦法管理。又如,農村大量的房屋,到目前為止,根據房屋產權登記辦法,是無法登記的,那怎么辦?到拆遷的時候,我們對農村城鄉結合部或者是農村,作為違法建筑不予補償?顯然不能,所以在這個問題上,我們要把握一條,我們需要請法律授權的有關機關,比如說,這個房子因為沒有領取規劃許可證而成為違法建筑,那么我們就要請規劃部門來界定,這個房子有沒有規劃,沒有規劃,是不是屬于第四十條的補辦手續范圍,還是違法拆除的范圍,這個由他來界定,界定出來,我們才于法有據。又如,對可能是違法用地所建房屋,就應由土地主管行政機關或縣級以上人民政府來界定才為有效。

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第三,對違章建筑一定要依法嚴格處理。

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我們前面找到了法律規定,又找到了有權的執法機關作出界定,那還是不夠的,因為我們的法律對違法建筑的處理是不同的。不把握分寸,則可能寬嚴皆誤,因此執法當慎之又慎。比如,廣州的白云機場從市區遷到了花都,為什么要遷,其中一個很重要的原因是原有的白云機場的空中禁空控制沒保護好,很多房子都是通過有關部門批準建起來高樓,一棟棟高樓圍著白云機場建起來,飛機下降的禁空高度就沒有了,第二個原因,旁邊的白云山上建起了n個無線電傳輸站,影響到飛機的通訊無法保證安全,只好搬了。如果按照民用航空法的規定,你所有機場范圍的超高建筑都是違法建筑,應當拆除,拆的了么?拆不了。人家就會講,我也是通過有關部門批準的,我有我的法律依據,比如說修在白云山上的移動通訊站是根據無線電通訊的管理條例必須建在制高點,來保證通訊質量,信息產業也是國民經濟的重要產業,也是應當保護的,你民用航空產業法保護你的民航,我的移動通訊管理條例保護我的通訊,還有各個部門建的高樓也是通過有關法律,都是通過廣州規劃的,法律之間沖突,只好兩利相衡取其重,搬了機場。在特定的情況合法的讓位于非法的,使物的利用更大化,也是一種選擇,是符合《物權法》規定的。

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在東北也發生相似的典型案子,遼寧的一個市里,過去是一個經濟開發區,對外招商引資,引進很多企業,在引進時,按照當地的規定,發放了建設用地規劃許可證,國有土地使用權證,但是沒有發放建設工程的規劃許可證,也沒有發施工許可證,廠房就就建好了,因為地方政府希望引進的企業能夠迅速為當地的創造經濟效益。在這個背景下,一個很大的經濟開發區建起來了,然而隨著城市化的進程,需要新建一座橋梁來連接工業區與市區。橋要通過開發區,需要拆除該企業的房子。拆遷公司就和那個廠協商拆遷,談下來的結果是工業區里重新找一塊地皮,政府出錢作遷到那邊去,工廠停業期間的損失由政府承擔。由于這個企業投產后效益比較好,按當地的規定,算下來,雙方的距離就大了,政府感到難以承擔。這時,有人出了個主意,按違法建筑處理。理由是:第一,城市規劃法32條規定,在城市規劃區內新建,改建,擴建的房屋都必須取得建設工程規劃許可證,而這個房子沒有取得建設工程規劃許可證。第二,這個房子違反了建筑法的規定,沒有取得施工許可證,所以可定為違法建筑物。如是違章建筑拆除,則可不予補償。因此政府采納了這個建議,作出一個決定,通知這個企業限期搬遷,根據法律規定,不予補償,否則政府將采取強制執行。企業到處咨詢,而到期沒有搬遷,政府強制拆遷了。企業就向遼寧省政府行政復議,復議理由是沒有根本性的違反城市規劃法,因為城市規劃法40條規定,一般性違反城市規劃法的,責令補辦手續,嚴重違反的,才責令限期拆除,沒有規定我這種情況是無償拆除的,所以說市政府的決定包括強制拆遷是違法的。省政府有兩種意見,一為該企業的廠房雖沒有取得兩證,但其取得了國有土地使用權,是符合城市規劃的;二是省政府應支持市政府的工作,現在拆也拆了,行為也得維持,賠償問題以后商議。從專家的角度看,我們認為應當撤銷,政府應當誠信。最后省政府復議決定撤消市府的決定并責成予以賠償。根據行政復議法的規定,下級政府對上級政府的決定不的有任何違反,因為行政法的原則,下級政府服從上級。這個案子是一個兩害相衡取其輕的典型。市政府開始走了彎路。省政府的復議決定是一個無奈的選擇。該案對當地的政府誠信建設,對依法行政都是一個推動。

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《中華人民共和國物權法》原則上還是屬于民法范疇,其對物的歸屬于利用還需要行政法來加以保障。目前,國家正在制定《行政強制法》,我相信該法將進一歩規范行政機關對違章建筑的界定與處理工作。而《中華人民共和國物權法》對城鄉管理中涉及的物權保護工作則將起到更大的影響。(王才亮)

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